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 　行政公益訴訟是近年逐步推行的司法實踐活動。近日，來自立法、司法、研究等領(lǐng)域的專業(yè)人士，圍繞涉稅公益訴訟實踐，提出問題并探尋解決路徑。

　　

　　近日，50多位來自立法機關(guān)、司法機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、律師事務(wù)所、高校和其他研究機構(gòu)的專業(yè)人士，匯聚中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會和首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財稅法研究中心于北京舉辦的財稅公益訴訟研討會，圍繞近年啟動的財稅公益訴訟實踐，提出問題并探討應(yīng)對之策。

　　

探索：

逐步推行行政公益訴訟制度

　　

　　財稅公益訴訟是近年出現(xiàn)的新現(xiàn)象。

　　

　　2015年7月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。內(nèi)蒙古、北京、江蘇、安徽、廣東、甘肅等13個省（自治區(qū)、直轄市）被定為試點。

　　

　　2017年6月27日，新修訂的行政訴訟法在第二十五條中增加第四款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這正式確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

　　

　　記者了解到，目前各公益訴訟試點地區(qū)已開展了一系列實踐，檢察院對財稅領(lǐng)域提起的公益訴訟案件明顯增多，隨之而來的是相關(guān)理論和實踐問題不斷顯現(xiàn)。

　　

案例：

一起頗具影響的涉稅公益訴訟

 

　　入選2018年首屆十大年度影響力稅務(wù)司法審判案例（中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會等單位評選）的一起公益訴訟，成為此次研討的一個樣本。

　　

　　2018年9月27日，中國裁判文書網(wǎng)公布某法院作出的一份行政判決書。其中顯示，某檢察院于2018年3月5日向該法院提起行政公益訴訟，起訴被告某市稅務(wù)局不履行法定職責。

　　

　　據(jù)訴，HJ公司1999年開發(fā)某項目，截至2007年共完成銷售收入4242.18萬元，依法應(yīng)繳營業(yè)稅212.11萬元，已繳營業(yè)稅40.43萬元，尚有171.68萬元營業(yè)稅未繳（數(shù)據(jù)主要由某稅務(wù)代理機構(gòu)出具的鑒定報告確認）。檢察院于2017年4月7日向稅務(wù)局發(fā)出檢察建議，要求其依法追繳有關(guān)欠稅，不久收到回復(fù)：經(jīng)查，HJ公司已無財產(chǎn)供采取稅收保全或強制執(zhí)行措施。檢察院認為，該局作為負有監(jiān)督管理職責的征稅機關(guān)，應(yīng)依法追繳HJ公司的欠稅，但其怠于行使有關(guān)管理職責，在收到檢察建議后，仍未追回有關(guān)欠稅，國有資產(chǎn)仍處于流失狀態(tài)。根據(jù)行政訴訟法第二十五條第四款規(guī)定，向法院提起行政公益訴訟，請求依法確認被告稅務(wù)局的行政不作為行為違法；依法判令被告稅務(wù)局依法行使行政管理職權(quán)，對HJ公司欠繳的稅款依法予以追繳。

　　

　　被告稅務(wù)局稱，稅務(wù)局對HJ公司一直依法征管，不存在不履行職責的違法行為。在以納稅申報為基礎(chǔ)的征管模式下，HJ公司未及時足額納稅自身應(yīng)承擔法律責任，房產(chǎn)交易中心對涉案房產(chǎn)未按規(guī)定證前清稅是造成稅款無法征管的直接原因。稅務(wù)局已對該公司的有關(guān)違法行為作出處罰并采取催繳等措施，2007年，經(jīng)催繳HJ公司繳納營業(yè)稅21.45萬元。收到檢察建議后，稅務(wù)局采取了多項措施，因HJ公司法定代表人2008年被判刑入獄，公司無人經(jīng)營，2012年被吊銷營業(yè)執(zhí)照，無法取得賬本等資料，稅務(wù)局依法核定涉案房產(chǎn)的銷售收入為4246.66萬元，應(yīng)繳營業(yè)稅212.33萬元。該公司1997年～2009年已繳營業(yè)稅68.27萬元，應(yīng)補繳144.06萬元，承諾在2018年8月30日前繳清。另外，稅務(wù)機關(guān)是征稅主體，稅務(wù)代理機構(gòu)出具鑒定報告確認HJ公司欠繳營業(yè)稅171.68萬元，不能代替稅務(wù)機關(guān)依法對該公司核定營業(yè)稅額。

　　

　　法院判決支持檢察院的訴訟請求，責令被告稅務(wù)局履行法定職責，在判決生效之日起90日內(nèi)將HJ公司欠繳的144.06萬元稅款追繳到位。

　　

　　“財政稅收領(lǐng)域的行政公益訴訟剛剛啟動，包括本案在內(nèi)的一些嘗試是否屬于行政訴訟法所創(chuàng)設(shè)的行政公益訴訟的范圍，尚需進一步研究，相關(guān)制度建設(shè)及審判實踐亦需不斷探索。如何確定行政機關(guān)不履行法定職責的標準、界限、現(xiàn)實性和可能性，需要綜合考慮。”中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會秘書長周序中說，因為引出這些令人深思的問題，本案2018年底入選十大年度影響力稅務(wù)司法審判案例。

　　

對話：

檢察官和法官到會分享辦案體會

 

　　此案的主訴檢察官、主審法官和有關(guān)負責人到會分享其辦案體會。

　　

　　主訴檢察官房懷國詳細介紹了本案的辦理情況，表示在公益訴訟實踐中，檢察機關(guān)通常會在訴前程序做大量工作，提出檢察建議后，相關(guān)行政機關(guān)會積極行動，往往能解決一大半問題，訴前程序發(fā)揮了很大作用，是訴與不訴的重要轉(zhuǎn)折點。不過，對于到底哪種情況下可以提起公益訴訟，還沒有明確標準。他以一個追繳國家補償資金案例為例，提出在相關(guān)行政機關(guān)已經(jīng)積極作為，但仍未能追回國家損失的情況下，要不要提起公益訴訟，仍存在很大爭議。“對行政機關(guān)是否不作為存在認定上的困難。”他說。他還提出，公益訴訟案判決生效后如果不執(zhí)行，是公益訴訟人還是行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行？這個法律上沒有規(guī)定，實踐中會影響督促執(zhí)行。

　　

　　主審法官之一李志霞重點談了被告稅務(wù)局是否存在不履行法定職責行為問題。她說，根據(jù)稅收征管法有關(guān)規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)有權(quán)檢查納稅人的賬簿及納稅情況，發(fā)現(xiàn)納稅人沒有按期繳納稅款的，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當責令限期繳納，并加收滯納金。逾期仍未繳納的，經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長批準，稅務(wù)機關(guān)可以采取強制執(zhí)行措施，通知銀行或其他金融機構(gòu)從其存款中扣繳稅款，扣押、查封、依法拍賣或者變賣其價值相當于應(yīng)納稅款的財產(chǎn)抵繳稅款。對于納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應(yīng)納稅款的，由稅務(wù)機關(guān)追繳稅款、滯納金，并處罰款。李志霞認為，從本案來看，被告稅務(wù)局對于HJ公司未及時足額繳納營業(yè)稅款的行為，僅采取了催繳、罰款的措施，未全面行使行政職權(quán)，及時采取檢查賬目、責令限期繳納、扣劃銀行存款、扣押拍賣財產(chǎn)等法定措施，致使國家稅款未及時足額征收到位，造成國有財產(chǎn)損失，其行為違反了稅法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成履行職責不完全，因而判決責令被告稅務(wù)局履行法定職責，限期追繳欠稅。

　　

稅務(wù)律師：

應(yīng)謹慎提起涉稅公益訴訟

 

　　“我覺得一些涉稅公益訴訟實踐值得反思，應(yīng)謹慎提起涉稅公益訴訟。”廣州市稅務(wù)局公職律師張學(xué)干直言。

　　

　　他說，從實踐情況看，一些涉稅公益訴訟案例中，檢察機關(guān)有些做法值得商榷。比如，根據(jù)稅收征管法規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)是征稅主體，依法履行稅收征管職責，而在上述案件中，檢察機關(guān)以中介機構(gòu)的鑒定報告確認涉案公司的欠稅額，有違法律規(guī)定，超越法定職權(quán)。在另一起公益訴訟案中，部分企業(yè)和個人向并無稅款征收權(quán)的檢察機關(guān)補繳了稅款；稅法規(guī)定，稅收執(zhí)法過程中要充分保障納稅人的陳述申辯權(quán)，而在上述案件中，檢察機關(guān)認定涉案公司欠繳稅款未賦予其申辯權(quán)，涉嫌程序違法；稅法規(guī)定，偷、抗、騙稅的才適用無限期追征，而本案中，涉案公司并未被定性為偷、抗、騙稅，檢察機關(guān)卻要求追征其十幾年前的稅款，合法性值得商榷。

　　

　　在他看來，由于稅收與經(jīng)濟民生息息相關(guān)，稅收執(zhí)法涉及復(fù)雜的利益平衡，而稅收專業(yè)知識復(fù)雜繁多，轉(zhuǎn)型期稅收政策多變，相關(guān)各方對一些法律法規(guī)的理解和適用存在爭議，在我國稅收執(zhí)法外部監(jiān)督體系已比較健全、稅法規(guī)定了較為完善的納稅人權(quán)利保障措施的情況下，應(yīng)謹慎提起涉稅行政公益訴訟。只有在收集到充分證據(jù)，且經(jīng)過訴前程序稅務(wù)機關(guān)仍不糾正違法行為或不履行法定職責，使國家和公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的情況下，才應(yīng)提起公益訴訟。如果稅務(wù)機關(guān)已經(jīng)依法充分履行監(jiān)管職責，對其提起公益訴訟可能會對征管秩序造成負面影響。

　　

　　他建議，檢察機關(guān)在開展涉稅公益訴訟工作過程中應(yīng)堅持司法謙抑立場，深入了解稅法規(guī)定，充分聽取稅務(wù)機關(guān)意見；稅務(wù)機關(guān)應(yīng)加強對公益訴訟的研究，與檢察機關(guān)建立溝通協(xié)調(diào)機制；立法機關(guān)注重相關(guān)法律間的銜接，如修訂稅收征管法時，明確稅務(wù)機關(guān)在稅收征管方面的專業(yè)性與權(quán)威性，給外部監(jiān)督設(shè)置一定的前提。

　　

　　天馳君泰律師事務(wù)所高級合伙人、國家稅務(wù)總局法律顧問王家本從稅收法定原則和稅收征管專業(yè)化、復(fù)雜化的角度，對涉稅公益訴訟的可行性進行了分析，指出由于涉稅案件通常涉及專業(yè)性強，人們對有關(guān)法律條文理解多樣，往往使得檢察院難查、法院難判。他舉例說明，在涉稅案件中，民、行、刑的銜接還有很多問題待研究。

　　

爭鳴：

稅收是不是國有財產(chǎn)？涉稅公益訴訟需確定邊界

 

　　涉案公司的欠稅款是否屬于行政訴訟法第二十五條規(guī)定的國有財產(chǎn)保護范圍？這個問題引發(fā)熱議。“這引出了如何界定國有財產(chǎn)，財稅是否屬于國有財產(chǎn)的問題。”周序中說。

　　

　　蘭州鐵路運輸法院行政庭負責人張惠嬌說，國有財產(chǎn)是指國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的總和，是國家所有權(quán)的客體，包括國家依法或者依權(quán)力取得和認定的財產(chǎn)，國家資本金及其收益所形成的財產(chǎn)，國家向行政事業(yè)單位撥入經(jīng)費形成的財產(chǎn)，對企業(yè)減稅、免稅和退稅等形成的資產(chǎn)以及接受捐贈、國際援助等所形成的財產(chǎn)。國家是國有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體，依據(jù)國家法律取得的應(yīng)屬于國家所有的財產(chǎn)均屬于國有財產(chǎn)。就本案而言，稅務(wù)機關(guān)作為法定的稅收征管部門，具有依據(jù)稅收征管法等規(guī)定，向納稅相對人征收營業(yè)稅的職責，所征稅款屬于國有財產(chǎn)。

　　

　　全國人大常委會法工委行政法室一處處長曹陽表示，結(jié)合物權(quán)法有關(guān)國有財產(chǎn)的概念，法規(guī)定的國家所有財產(chǎn)就屬于國有財產(chǎn)，從字面理解，稅收財政應(yīng)是國有財產(chǎn)。

　　

　　中國政法大學(xué)教授施正文則認為，能否將稅款納入國有財產(chǎn)的范圍，需要考量。在他看來，國有財產(chǎn)主要指有形的國有財產(chǎn)或者是政府已經(jīng)取得的財產(chǎn)。財政資金是國有財產(chǎn)，而稅款，在經(jīng)稅務(wù)機關(guān)確定為稅收債務(wù)后才是國有財產(chǎn)。

　　

　　北京行政學(xué)院法學(xué)部副主任賈小雷稱，對于財稅公益訴訟，要區(qū)分國家利益與社會公益，本案主要從國家利益層面考量。國有財產(chǎn)應(yīng)具體到公共收入和支出。從公共收入的維度，稅收收入應(yīng)屬于國有財產(chǎn)，但公共收入中還有一些具有行政色彩的收入不應(yīng)納入國有財產(chǎn)之中。

　　

　　中國社會科學(xué)院財稅法案例研究中心主任滕祥志指出，財稅公益訴訟制度對依法治國和財稅法治具有重大意義，不過還應(yīng)區(qū)別對待稅收與財政。財政支出可以納入國有財產(chǎn)范疇，而稅應(yīng)為稅法之債或公法之債，是否適用國有財產(chǎn)界定還應(yīng)慎重考慮，鑒于稅收征管法尚不完善，涉稅行政公益訴訟需格外慎重。

　　

　　合肥學(xué)院副教授吳曉紅認為，財政支出可能是國有財產(chǎn)，但是稅收不一定是。在稅務(wù)機關(guān)作出專業(yè)判斷前，稅收債權(quán)還沒有確立，還不是實際債務(wù)。在涉稅公益訴訟很多理論困惑尚未解決的情況下，應(yīng)謹慎提起此類訴訟。

　　

　　中國政法大學(xué)副教授翟繼光提出，財稅行政公益訴訟是督促有關(guān)部門依法履責的方式，但需謹慎提出，明確邊界。他分析說，從討論的幾個案例看，辦案遇到很多困難。在他看來，監(jiān)督財稅部門依法履責，通過我國現(xiàn)有制度已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)。有很多部門對財稅機關(guān)是否依法履責有監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)可以向財稅同級的政府、上一級財稅部門提出檢察建議，或者向同級的黨委、紀委、監(jiān)察委提出檢察建議。這種情況下，是否有必要占用司法資源走公益訴訟程序？另外，由于涉稅案例往往專業(yè)性強，把相關(guān)監(jiān)督責任加到公益訴訟上，司法實踐可能會有難度。比如討論案例，判90天內(nèi)把欠稅追回。這不現(xiàn)實，這么多年未追回稅款有實際困難，屆時仍未追回怎么辦？現(xiàn)實中，很多欠稅有歷史原因，如企業(yè)破產(chǎn)、當事人被追究刑事責任等，是真收不上來了。因此，實施涉稅公益訴訟需明確邊界，只要稅務(wù)機關(guān)依法履責，不能要求其一定要把欠稅追回。

　　

學(xué)者提議：

可考慮向納稅人訴訟制度發(fā)展

 

　　張惠嬌稱，行政公益訴訟的違法行為及線索極具隱蔽性，不易被發(fā)現(xiàn)，提起訴訟時通常已造成嚴重后果，難以糾正。

　　

　　中國政法大學(xué)教授施正文提出，為更好地保護社會公共利益，促進國家法治建設(shè)，有必要逐步將財稅行政公益訴訟制度發(fā)展為納稅人訴訟制度。

　　

　　他說，財稅行政公益訴訟與國際上通行的納稅人訴訟制度屬同一個范疇，都是保障社會公共利益的客觀訴訟、行政公益訴訟，起訴人不是案件的直接利害關(guān)系人，實際是維護客觀法的秩序，二者都強調(diào)訴前程序。不過，納稅人訴訟是以納稅人身份提起訴訟，理念是私權(quán)制衡公權(quán)，納稅人可以直接提起訴訟，受案范圍廣，包括財政收支行為等；而財稅行政公益訴訟是檢察機關(guān)以國家機關(guān)身份起訴，受案范圍窄，強調(diào)國有財產(chǎn)保護，案源主要由檢察院在履行職責當中發(fā)現(xiàn)。

　　

　　“現(xiàn)行的財稅行政公益訴訟，可以看作是一種初級階段的納稅人訴訟，我們有必要將其逐步向高級階段發(fā)展，逐步使納稅人可以個人名義，為維護社會公益提起財稅行政公益訴訟。同時擴大審查范圍，比如將政府收支行為納入監(jiān)督。”施正文表示。

　　

　　他期望將來納稅人訴訟制度可以配合審計制度、預(yù)算制度，使社會公共利益得到更好保護，法制體系更加完善。

 

本報記者 盧慧菲

來源：中國稅務(wù)報